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在肯定地方积极探索低空经济的同时，相应顶层设计也应及时跟上规范发展，避免“一哄而上”。

近日，山东省济南市平阴县的刚成立的国企，以9亿多元中标当地30年低空经济特许经营项目，引起舆论哗然。

比如有人担心，在地方卖地收入连年下滑、财政收支矛盾较大的当下，平阴此举是“卖天”来弥补收支缺口，并可能新增隐性债务。还有人疑惑，该项目能否以特许经营名义招标，而一个新成立不到一个月的当地国企为何能中标？

面对种种质疑，平阴县也通过各种渠道给予了回应，澄清了其中的一些误解。比如上述低空经济30年特许经营项目，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务（空域资源事实上归国家所有而非地方），而是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护。换言之，这不是当地在“卖天”，当地也没有权力“卖天”。

不过上述9亿多元低空经济30年特许经营事件仍有一些疑问待解，而该项目最终进展、效益如何也有待观察。2024年是中国低空经济元年，中国政府工作报告首次提出积极打造低空经济等新增长引擎，地方探索发展低空经济热情高涨。平阴县只是其中之一例。

多位专家告诉第一财经，上述平阴县30年低空经济特许经营事件，一方面体现了地方积极探索布局低空经济，寻找地方增长新引擎，值得肯定；另一方面，对于这一新领域，顶层制度等的建设也应快步跟上，帮助地方规范发展低空经济，并严守公平竞争、“不得新增地方政府隐性债务”等红线，避免一哄而上。

特许经营模式存疑

有着中国玫瑰之乡、阿胶之乡称谓的平阴，位于山东省济南市西南部，2023年平阴县生产总值约281亿元，地方一般公共预算收入约33亿元。平阴县目前有榆山、孝直两个通用机场（B类），作为济南发展低空经济的重要一环，济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心双双择址平阴，并将以平阴榆山机场为载体，积极争创全国第三批民用无人驾驶航空试验基地，平阴县正加快推动低空经济产业链成形成势。

在当地发展低空经济背景下，11月5日，平阴县发展和改革局发布一则平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告，核心内容是出让平阴县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营权内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务，合同期限为30年。

恰好在同一天，平阳县财政局100%持股成立了山东金宇通用航空有限公司（下称金宇通航），注册资本2亿元，这家公司经营范围包括通用航空服务、民用机场运营、飞行训练、商业非运输、私用大型航空器运营人、旅游业务等。

11月26日，上述金宇通航中标了上述平阴县30年低空经济特许经营权项目，中标金额约9.24亿元。一时间引起市场高度关注。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，这几天平阴30年低空经济特许经营项目是一个热点话题，大家普遍质疑的一点是，当地财政刚注资成立不久的金宇通航是否符合特许经营相关法规，拥有中标资质和资格，该项目公开招标过程中是否公平竞争，且其是否最终有能力运营这一项目。

一位民营企业家对记者坦言，按照招投标法和政府采购法，上述平阴低空经济特许经营项目公开招标必须有三家以上企业参与，而刚成立的金宇通航按理说没有任何资质、业绩以及有半年以上缴纳社保的专业技术和管理人员，在没有任何优势下与其他企业竞争最后以9亿多元中标，让人担忧其他企业是否有陪标的嫌疑。

根据目前公开的信息，上述特许经营项目是基于平阴县上述两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护。而这一项目是否采用特许经营模式来做显然也存疑。而有人认为上述平阴特许经营项目属于PPP项目，当地本级国企按法规不应作为投标方来参与投标。

国家发展改革委投资所研究员吴亚平告诉第一财经，特许经营项目应当属于政府负有提供责任的行业领域，要提供公共产品和服务，从媒体报道的该项目情况看，不好判断是否最终提供公共产品或服务，从而难以判断是否属于特许经营项目。如果地方政府依法拥有的自然资源和以前投资形成的国有资产和资本及其相应的经营权或收益权，是可以依法出让或出租的，但这不属于PPP（政府和社会资本合作）新机制管辖范畴，也不应称为特许经营权出让或出租。

“根据PPP新机制相关规定，基础设施和公用事业特许经营属于狭义的政府和社会资本合作，不存在所谓的特许经营权或合作权作为标的资产的概念，也不存在所谓的特许经营权有偿出让的问题。这是很多地方政府经常对PPP新机制的一个错误理解。”吴亚平说。

温来成也认为，上述平阴特许经营项目并非PPP项目，所以不能简单用PPP项目相关法规去否定当地国企投标，但中标是否是公平竞争获取，值得警惕。

中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经，PPP类项目对参与方背景的筛选相比于国有权益出让类项目要更为严格，这是因为PPP项目的初衷在于撬动民间资本参与收益性项目的建设运营，并且大多涉及政府付费，如果不对特许经营者的背景进行约束，则存在增加政府偿债责任的风险。不过对于国有权益出让类的项目，政府不是付费方，仅作为资源出让方或收益方，因此只要符合基础投标条件，不同所有制的公司理论上都有参与机会。

当然，低空经济属于一个新领域，目前相关的顶层制度设计还不够健全，地方积极探索应该得到理解和包容，但专家认为相关部门应该加强研究，逐步健全相关制度、法规，为地方规范发展低空经济提供支撑。

警惕借低空经济违规融资、新增隐性债务

受房地产市场低迷影响，近三年地方卖地收入大幅下滑，而今年地方税收也增长乏力，地方财政收支矛盾较大。尽管平阴县否认当地并非借出让低空经济30年特许经营权来“敛财”，但在不少地方积极探索低空经济、希望借此带动经济发展实现增加财政收入的背景下，是否会有其他地方借这种手法“敛财”甚至增加隐性债务？依然值得警惕。

吴亚平表示，地方政府将其资源资产资本有偿出让或出租给本地国有企业，确实存在左手倒右手的问题，地方政府、本地国有企业以及提供债务融资的金融机构要审慎实施，从而从源头上防范地方债务风险。

“低空经济作为一个新业态，充满不确定性，平阴县转让30年低空经济特许经营权，当地中标国企金宇通航能否在30年里实现9亿多元盈利目标很难说，存在风险。按照现行法规，金宇通航属于国有企业，举债不属于地方政府债务，而属于企业举债，当地可以借上述9亿多元特许经营项目去融资，这可以扩大企业债务。若这一项目没有成功，经营失败而背负大量债务而最终破产，可能造成国有资产流失。”温来成说。

胡恒松表示，随着中国城镇化建设不断推进，地方财政宽松与否过于依赖土地出让收入。在卖地收入难以为继的背景下，地方政府积极出让各类经营权，国有企业积极推动资产盘活，尝试以数据资产及知识产权资产等资产融资，这既是无奈之举，也是自救之道。在坚持不新增隐性债务、程序合法合规的基础上，理应主动尝试创新、畅通融资渠道，利用好化债政策带来的时间空间谋求发展。

“金宇通航作为县财政全资公司，拍得当地特许经营权并向政府支付价款，公司的资产负债表结构得以优化，这种操作方式与传统城投平台的整合方式有些许雷同。这一过程中，要结合价款资金来源、所有权质押融资情况、所有权是否具有收益等核心要素，综合判断合规性问题。”胡恒松说。

他举例，如果该项低空经济特许经营权“有而无用”，未来不具备市场化变现能力，并且购买该项权属的资金涉及融资及质押，则这项资产就涉及有效性、公益性的问题，相关债务也应谨慎判断是否属于新增隐性债务。

一位不愿具名的专家告诉第一财经，低空经济项目最终应该回归常识，重点关注项目本身是否可行，是否有足够的收益，银行等相关融资方按照市场化原则去判断该项目是否可投，并明晰项目若失败各方应承担的责任。